“Naturaleza política y función social de la Administración Pública”

Del laudatio pronunciado por  el profesor D. Manuel Arenilla Saéz, con ocasión de la investidura de D.Mariano Baena del Alcázar como doctor honoris causa por la Universidad Rey Juan Carlos, en Móstoles, el 9 de septiembre de 2016, destacamos los siguientes párrafos del titulo ya anunciado:

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NATURALEZA POLÍTICA Y FUNCIÓN SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

1.”En un tiempo en que se cuestionan las costumbres y las instituciones resulta de gran significado que se mantengan y aun se realcen los doctorados honoris causa. Su validez y futuro dependen de que su concesión recaiga en personas que incrementen el honor de la universidad que los otorga, precisamente al aprovecharse de la distinción y los logros de los homenajeados. Así, sus valores morales y obras deben resultar referentes claros para la comunidad universitaria que quiere incorporar a uno de los mejores entre los suyos, justo en unos momentos en los que tan necesitados estamos de señales que nos indiquen o nos recuerden el camino que tenemos que seguir.

2.”La vida y obra del profesor Baena se caracterizan por la firmeza, que no intransigencia, de sus convicciones, lo que ha hecho que sea percibido en diversos momentos como una persona poco acomodaticia. Lo fue cuando estudió la presencia de funcionarios en las Cortes franquistas, que le llevó a ser deportado en enero de 1971 por el régimen de Franco a Extremadura; cuando se distancia de sus maestros para consolidar la Ciencia de la Administración en España; cuando se separa de las líneas dominantes en las ciencias sociales y jurídicas en cuestiones como la burocracia y la tecnocracia, el papel de la Administración en la transformación del Estado y la sociedad, el mito del liberalismo no intervencionista, la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos, la no distinción entre política y Administración, las políticas públicas, el estudio de las élites o la movilidad social. En todos esos casos, y a pesar de la ruptura que suponen, se puede, no obstante, observar otra de sus constantes de pensamiento y vida: el respeto a las aportaciones del pasado, a su valor y a la necesidad de visitarlo para comprender mejor nuestro presente y proyectar nuestro futuro. Esto le hace, sin ninguna duda, ser un digno sucesor de los grandes nombres que poblaron nuestras universidades y Administración hace unas décadas en nuestro país y en los que Baena reconoce su magisterio: Sánchez Agesta, Díez de Velasco, Gibert y Sánchez de la Vega, García Trevijano, Jiménez y Martínez de Carvajal, José Antonio Maravall, Jaso Roldán y, su maestro, Fernando Garrido Falla”.

3.”Como se puede esperar de una larga dedicación a la vida universitaria y pública las aportaciones de Mariano Baena del Alcázar son cuantiosas y fácilmente constatables en cualquiera de los buscadores de Internet o en las principales bases de datos universitarias. Sus publicaciones nos hablarán de las diversas materias que ha ido investigando a lo largo de su carrera —Derecho Administrativo clásico, fomento y estudio de la burocracia, estudios sobre élite política y administrativa, Historia de la Administración y Ciencia de la Administración— pero no es posible que nos señalen su influencia, su transcendencia en las ciencias sociales y jurídicas. Si hubiese que sintetizar cuál es la principal aportación científica de Baena se podría decir que nos ha mostrado un objeto de conocimiento, la Administración Pública, complejo, poliédrico, interrelacionado y que precisa de un enfoque multidisciplinar para que nos podamos aproximar a él de una manera completa, ya que Baena nos enseña que el conocimiento y la innovación surgen en las fronteras de las disciplinas. Por eso no nos debe extrañar que en ocasiones esta distinción de la Administración haya creado desasosiego, cuando no incomprensión”.

4.”Baena comprende la importancia y la exuberancia de la gestión administrativa y su imparable crecimiento desde la Revolución francesa y la necesidad de regular de forma segura y precisa las relaciones de la Administración, primero con los administrados y luego con los ya ciudadanos. Esta necesidad se extiende a las distintas instituciones y negocios administrativos. Comprende que una de las claves de la creación de una nueva disciplina científica se encuentra en la delimitación de las adyacentes, muy especialmente del Derecho Administrativo y la Ciencia Política. Para ello desarrolla una doctrina basada en distinciones que enriquecen el objeto administrativo atendiendo a su contraste con las organizaciones no públicas, a la extensión y fragmentación, a la contingencia y a la interdependencia entre política y Administración. Sin embargo, este planteamiento no es suficiente para delimitar un campo científico nuevo”

5. “La profundización en los estudios históricos y comparados, de los que deja una profusa y ordenada constancia en su fundamental “Curso de Ciencia de la Administración”, de 1985, le permiten comprobar cómo evolucionan las instituciones administrativas y su singularidad en cada país, aun manteniendo rasgos y tendencias comunes al atender a problemas semejantes; la conexión entre el régimen político y la Administración Pública y el efecto que producen los distintos modelos políticos en la institucionalidad administrativa; y la relación estrecha existente entre ideología y Administración Pública, lo que le lleva a acercarse a las principales corrientes de pensamiento desde el liberalismo al marxismo, ofreciendo de este una precisa, original y útil, también para los tiempos actuales, evolución. Estos detallados estudios conducen a una aportación muy relevante de Baena: el carácter no instrumental de la Administración Pública. Ya les había advertido que Baena puede resultar en ocasiones desasosegante e incómodo.

6. “Claro es, esta concepción aparentemente deja mal parados a dos elementos que siempre se han considerado superiores a las instituciones administrativas como son el Gobierno y la política. La cuidadosa construcción durante siglos de la delimitación formal entre política y Administración y entre Gobierno y Administración parece saltar por los aires con Baena, y todavía cuestionar nuestro texto constitucional, aunque, cómo no, esto no puede esperarse de quien ejerció durante más de 16 años como magistrado del Tribunal Supremo. Baena, como los grandes creadores e innovadores, nos ofrece la posibilidad de ver una nueva realidad; nos pide que no busquemos la solución a los retos de las ciencias administrativas en los mismos lugares de siempre; que superemos nuestro ángulo muerto de visión; que juguemos en otro tablero. Este es el del sistema político y el papel que ocupa en él la Administración.

7. “En su libro “Élites y conjuntos de poder en España (1939-1992). Un estudio cuantitativo sobre parlamento, gobierno y gran empresa”, editada en 1999, esencial para comprender el poder en España y fruto de tres décadas de una exhaustiva investigación empírica, parte de las aptitudes humanas diferenciales básicas: económica; política; filosófica, ideológica o religiosa; de comunicación; y la técnica o de transformación del medio. Determina que en el ejercicio de las actividades propias de estas aptitudes surge una red de relaciones, que denomina <<cúpula organizacional>>, en la que se adoptan las decisiones conformadoras para la sociedad, entre ellas las políticas”

8. “En este planteamiento, Baena aparta momentáneamente la Administración para atender al conjunto de relaciones, que hoy llamaríamos redes. Su análisis le lleva a rebatir parcialmente sus propios estudios sobre la burocracia y las élites franquistas de principios de los años setenta y a concluir que el poder es un hecho de estructura que depende de las relaciones entre centros de decisión, los cuales son ocupados sucesivamente por personas distintas; esto es, determina que el estudio de las élites tiene un interés relativamente menor para la conformación y la estructura de la sociedad frente al estudio de las relaciones sociales y los puestos de la cúpula organizacional. Concluye afirmando que es inadecuado el término de élites y es mejor el de conjuntos de poder como explicación de la estructuración social; que ni hay elites conspiratorias que mantengan el poder ni este se asegura por la continuidad de las personas; y que la circulación de las élites acaba con ellas. Todo un jarro de agua fría para tantos estudios realizados sobre las élites españolas”

9.”La integración de la Administración Pública en el sistema político o, mejor, político-administrativo, permite una más adecuada explicación a muchos de los fenómenos administrativos e integra las elaboraciones intelectuales de Mariano Baena a lo largo de tres décadas, entre ellas la teoría de la burocracia y cómo se administra, o los principios de buena Administración. Logra así una completa teoría de la Administración Pública y abre nuevas posibilidades de investigación, muchas de ellas todavía por explotar. Lo que Baena había constatado como alto funcionario perteneciente a uno de los cuerpos de élite cobra una explicación científica más completa: se da una intercomunicación entre el grupo humano de políticos que desempeñan puestos en la zona superior de la Administración y el grupo humano de funcionarios superiores, generalmente del máximo nivel, lo que está condicionado por la cultura y el sistema político. Esa comunicación aparece así de forma natural, precisamente por desarrollar políticos y altos funcionarios un mismo tipo de aptitudes aunque en posiciones distintas, lo que no impide —o se ve favorecido— que se produzca el paso natural de la Administración a la política. Esta es la explicación de lo que hoy llamaríamos  “puerta giratoria” entre política y Administración y que, como ven, no es tan fácil de resolver al afectar a elementos conformadores de nuestra cultura y sistema políticos. Y no es tan fácil de solucionar porque Baena nos advierte de que .”La regulación y tratamiento en general de los burócratas y especialmente de los Cuerpos destacados es un problema estrictamente político”.

10.”Que exista un continuum entre política y Administración eleva la función del servidor público y justifica su legitimidad. Refutando a algunos autores que creen que los funcionarios no ostentan ningún tipo de legitimidad frente a los políticos democráticos, y que se emboscan en actitudes conspiratorias, Baena señala que su legitimidad proviene de la forma en que acceden a la Administración y, esta es su gran aportación, por su ubicación dentro del sistema político-administrativo. Esto, claro es, es más evidente en los funcionarios situados en la cúpula, a los que atribuye entre sus funciones la del apoyo a la decisión política. Esta corresponde formalmente a los políticos, pero con el concurso activo de los funcionarios en las fases de formulación, implementación y ejecución de las políticas públicas, pudiendo llegar a determinar su viabilidad y alcance si no se logra la implicación y la aportación efectivas de los funcionarios.

11.”En su obra, Baena nos muestra un funcionario más complejo y real que el habitual de la literatura costumbrista española desde el siglo XIX y de las tiras cómicas más actuales. Nos lo presenta con diversos poderes —algunos se nos asemejan invencibles— pero, con firmeza, señala que debe ser neutral, esto es, no eficazmente indiferente o abúlico sino que debe implicarse efectivamente en que el programa del Gobierno se lleve a cabo, aunque no coincida con sus ideas. Obsérvese la transcendencia que esto tiene en el funcionamiento y la regulación de nuestra Administración, frecuentemente fragmentada por intereses de todo tipo. En esta neutralidad encontramos hoy en día también la legitimidad y la reivindicación de la profesionalidad del empleado público”

12.”Si el apoyo a la decisión política es un factor relevante de la actuación administrativa, Baena nos revela el resto de las funciones administrativas: regulación y control, ejecución y mantenimiento. Estas funciones combinadas con los factores o medios administrativos (diseño orgánico, recursos humanos, sistemas y tecnologías de la información, presupuestario y financiero y procedimiento de gestión) y aplicados a las fases de las políticas públicas constituirán un modelo complejo explicativo del funcionamiento de la Administración y la base sólida de los principios de buena gestión que con tanta frecuencia demanda y busca en su obra. De esta manera aparentemente sencilla, Baena nos enseña la clave del funcionamiento eficaz de las organizaciones administrativas, más allá del a veces vaporoso concepto de gobernanza”.

13.”Los no familiarizados con el estudio no jurídico de la Administración Pública pero sí con las ciencias sociales es posible que retengan en su mente enfoques o conceptos polisémicos o confusos sobre esta. No se trata ahora de aclararlos, pero sí de señalar que lo que distingue el enfoque de Mariano Baena, y con ello a la Ciencia de la Administración, frente a otros enfoques como el de la gobernanza o el de políticas públicas es que aborda con decisión y profundidad la caja negra de la Administración, su funcionamiento, a la vez que destaca la función política de la Administración. Así, las políticas públicas no son meras actuaciones sino que responden a decisiones conformadoras, a una voluntad de estructurar la sociedad de una manera determinada, lo que remite a lo señalado sobre la función política de la Administración y de sus funcionarios; y para ello es preciso tener en cuenta los medios de la Administración ya que si no la decisión política estará mal fundada, pudiendo llegar a ser solo un acto volitivo político sin viabilidad alguna. Baena también ofrece valiosas distinciones como entre adopción y formulación; decisor y formulador; inclusión en la agenda y puesta en marcha; fines y objetivos; resultados y acciones instrumentales; evaluación interna y externa o nos advierte sobre el papel político de los evaluadores y su posible manipulación”.

14.”En una laudatio completa es conveniente hacer referencia a la vinculación del homenajeado con la universidad que le concede el doctorado honoris causa. De todos es sabido que en los estudios de ciencias sociales nuestra universidad es deudora y sucesora del Colegio Universitario Ramón Carande. Pues bien, el magisterio de Mariano Baena de tres décadas en la casa madre de los estudios de gestión pública del Carande, la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense, el medio centenar de tesis doctorales allí dirigidas por él y la dirección de su Departamento de Ciencia de la Administración durante ocho años hace que los que hoy impartimos docencia e investigamos en el campo de la gestión pública y la Ciencia de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos lo tengamos como referente claro de nuestro trabajo o, como lo que es, un maestro

Para el texto completo, consultar:http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1506602&nl=1&utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=15/9/2016

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